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公安机关推进“以审判为中心”诉讼制度改革的问题与对策

来源:自治区公安厅法制总队课题组

发布日期:2018-11-18 15:16:34

作者:CMS

推进以审判为中心的诉讼制度改革是党的十八届四中全会部署的重大改革任务,是新形势下全面推进依法治国,加快建设社会主义法治国家的重大举措。就公安机关而言,推进以审判为中心的诉讼制度改革是深化公安执法规范化建设的基本要求,是法治公安建设探讨的重要课题。我们结合宁夏公安工作实际,深入分析当前公安机关面临的问题,提出深化公安执法规范化建设,推进以审判为中心的诉讼制度改革的对策。

一、对以审判为中心的诉讼制度改革的认识

(一)以审判为中心的内涵

在解读“以审判为中心”的内涵时,一般从两个维度阐述1:第一,从侦查、起诉、审判三个诉讼阶段横向来看,以审判为中心,主要是指在整个刑事诉讼活动中突出审判的中心地位,推进庭审实质化。因为侦查、起诉收集的证据、查明的事实,都要由审判阶段作出认定、采信,才能最终作出被告人罪之有无的裁决。因为相对于庭前准备、判决书送达等程序,庭审是刑事诉讼各方参与,通过法庭调查、法庭辩论、被告人陈述、指控事实证据充分出示和质证等环节,作出最终裁决的关键环节。第二,从一审、二审、死刑复核的审判的纵向来看,主要是回到一审为中心,调整二审和死刑复核程序在审判程序中的适用和地位。

需要说明的是,此次改革中提出的“以审判为中心”并不是学界某些学者认为的“以法院为中心”、“以法庭为中心”。“以审判为中心”主要目的强调在侦查、起诉、审判三者之中突出审判的终结性作用,公、检、法三机关之间平行关系不变,地位没有高下之分。庭审实质化是侦、控、审、辩各方在法庭质证、辩论对抗,法官摆脱侦查案卷移送的影响,认真听取庭审中控辩各方意见的基础上并作出裁判。法官行使审判权并不是以法官的名义,他代表的是法院,在审判活动中由法官主导审判活动,进一步体现了法院、法官的中立性,有利于规范和完善控诉、辩护和审判职能。

(二)推进以审判为中心诉讼制度改革的重大意义

第一,是解决当前刑事司法突出问题的现实需要。习近平总书记在对《决定》的说明中指出:“办案人员对法庭审判重视不够,常常出现一些关键证据没有收集或者没有依法收集,进入庭审的案件没有达到‘案件事实清楚、证据确实充分’的法定要求,使审判无法顺利进行。”最高人民法院院长周强对一些案件“带病”进入审判阶段作了更为具体的描述:“一些公诉案件到了审判阶段以后,由于关键证据没有收集或者没有依法收集,或者起诉的案件没有达到‘案件事实清楚、证据确实充分’的定案要求,使审判机关既难以依法定罪也难以依法宣告无罪。如果强行下判可能造成冤假错案,如果依法放人,又难以承受来自社会各方的巨大压力,当事人往往被超期羁押,人民群众反映强烈。”2可以说,坚持问题导向,除弊革新,解决我国刑事司法中存在的突出问题,最大限度地防范冤假错案,提升司法公信力是推进以审判为中心诉讼制度改革的直接原因。另外,要改变过去“流水型”的诉讼模式,让审判程序的影响前移,倒逼侦查机关按照审判要求侦查取证、提起公诉,促使公检法坚持严格司法,才能充分保障人权,让案件经得起法律、历史的检验。

第二,是诉讼规律和法治文明发展规律的要求。习近平总书记在2014年中央政法工作会议上明确指出:“司法活动具有特殊的性质和规律,司法权是对案件事实和法律的判断权和裁决权。”尊重诉讼规律就是要充分保障独立行使审判权,要让庭审对前期侦查、公诉提供的证据充分审查、认定,要在法庭组织各方展示证据、开展抗辩,让法官基于事实和理性判断作出最后裁决。这就是诉讼程序设计的初衷,也是诉讼自身完整性的体现,不能因侦查、公诉左右审判,影响庭审。从诉讼制度的演进看,以审判为中心是现代司法文明的标志,世界上很多法治国家的刑事立法都建立的是以审判为中心的诉讼体系。因此,根本上讲坚持以审判为中心,是诉讼规律和诉讼制度演进决定的,是法治文明发展的必然结果。

第三,是加强人权司法保障的必由之路。习近平总书记在2014年中央政法工作会议上指出:“公平正义是政法工作的生命线,司法机关是维护社会公平正义的最后一道防线。政法战线要肩扛公正天平、手持正义之剑,以实际行动维护社会公平正义,让人民群众切实感受到公平正义就在身边。”2016年政法工作会议上,孟建柱书记又作了进一步的阐释:“要推进以审判为中心的诉讼制度改革,把握好惩治犯罪和保障人权的平衡,发挥审判尤其是庭审的重要作用,守护司法公正、防范冤假错案。”只有坚持以审判为中心,把对被告人的裁判的决定权交给法庭,才能倒逼公安机关规范侦查取证工作,完善检察机关对诉讼活动的监督和引导机制,充分发挥律师在刑事诉讼中作用,从源头上防范刑讯逼供和非法取证,确保通过公正的审判裁定被告人的责罚,使无罪的人免予追究,守住人权司法保障的这条最后防线。

第四,是深化公安执法规范建设的重要任务。推进以审判为中心的诉讼制度改革是完善司法权力运行机制改革的重要内容,是保证公正司法,提高司法公信力的重要举措。公安机关肩负维护社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民群众安居乐业的职责使命,坚持严格规范公正文明执法是法治公安建设的总要求。因此,公安机关公正执法与以审判为中心诉讼制度改革要求的公正司法内在价值是统一的,并不矛盾。公安机关作为参与刑事诉讼活动的侦查机关,必须严格执法,维护宪法法律权威,提高执法公信力。深化公安执法规范化建设,推进公正文明执法,必须推进以审判为中心的诉讼制度改革,自觉提升侦查能力和办案质量。

二、对传统的以侦查为中心的诉讼模式的反思

(一)以侦查为中心的诉讼模式的历史背景

纵观建国以来公安刑侦工作的发展历程,侦查工作始终以维护政治稳定、严厉打击犯罪为首要目标。1950年,全国第一次侦查工作会议,受当时特定历史条件限制公安机关侦查活动的主要职责是侦查和搜捕国民党潜伏特务、历史惯匪,扫除旧社会遗留的残渣余孽。从1954年至1965年,我国刑事侦查工作开始趋向专业化,但“文化大革命”期间,公检法机关被彻底砸烂,刑事侦查工作无法正常开展。1978年召开的第三次全国民警治安工作会议,在认真总结了30多年来刑侦工作经验和教训的基础上,修改调整为“依靠群众、抓住战机、积极侦查、及时破案”十六字方针。1984年,公安部进一步明确了在改革开放新形势下,加强现代化技术装备、手段以及建立犯罪情报系统的必要性和重要性,针对严重暴力案件越来越突出的情况,提出了“先发制敌、速战速决”的指导思想。进入20世纪90年代后,我国刑事侦查发展非常迅速。公安部于1997年开始对全国刑侦工作进行改革,建立起既有竞争激励又有责任约束的工作机制和快速反应机制,加强和改革侦查破案的专门手段。公安刑侦工作服从服务于国家政治安全大局,不断强化对犯罪分子的打击惩治,维护国家社会大局稳定。

由于突出强调打击犯罪的效率和强调公检法三机关之间的配合,按照公安定罪、检查起诉、法院宣判的流程,实践中逐步形成了以侦查活动为中心的格局3。这种“流水线”型的诉讼结构,诉讼案卷在侦查、审查起诉、审判三个阶段发挥着主导作用,诉讼案卷势必会对审判产生实质性的影响。实践中,检法两家对公安配合多、制约的少,这样公安机关的侦查活动在很大程度上影响对案件的最终定性。

(二)以审判为中心体现了司法文明进步

“以侦查为中心” 的“流水线”型诉讼构造,审判变成了对侦查卷的确认程序,往往走了过场,庭审虚化难以避免。犯罪嫌疑人的基本权利难以保障,甚至强调快打快判,严打、快打很多最后变成错打,造成不少历史冤案、错案。如佘祥林案、赵作海案、罗开友案、聂树彬案、呼格吉勒图案,这些冤案、错案陆续被纠正引发社会舆论的强烈反响。国家层面对社会各界要求司法公正期待迅速作出回应,一系列重要的改革措施出台。2012 年对《刑事诉讼法》作了修订,从立法上加入人权保障的具体内容。2014 年党的十八届四中全会提出了“以审判为中心”的表述。2016年,两高三部出台了《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》。随着全面依法治国上升为国家战略,中国法治文明进程加快,以审判为中心成为我国刑事诉讼制度改革的必然选择。

三、公安机关推进以审判为中心的诉讼制度改革面临的问题

中办、国办《关于深化公安执法规范化建设的意见》(以下简称《意见》),明确了公安机关落实以审判为中心的诉讼制度改革的具体措施,主要内容包括依法全面客观及时收集证据、完善讯问制度、保障当事人、辩护人的诉讼权利等。宁夏公安机关全面贯彻落实《意见》明确的改革任务,分警种分类型制定了刑事案件取证指引,对办案区进行信息化、智能化升级改造,实现了讯问犯罪嫌疑人同步录音录像,推行刑事案件法制部门“统一审核统一出口”工作机制,建设案管中心,强化内部监督机制,大力推进执法公开,建设警务公开查询评价系统及“民生警苑”APP,提供案件信息及办理进度查询。这些措施立足宁夏实际从某一方面出发做了积极有益的探索,但是在推进改革实践过程中,一些旧的制约因素和推进中出现的新问题仍需着力加以解决。

(一)侦查理念不适应

在侦查实践中,面对传统的工作机制的强大惯性、侦查绩效导向,公安机关及侦查员难以摆脱以侦查为中心的习惯影响。一方面原因归结为民警个体的法治理念学习、侦查习惯转型等因素,同时也是因为长期以来公安机关“大侦查格局”和以“破案抓人”为代表的侦查绩效观所致。虽然,中办、国办印发的《意见》要求取消不科学、不合理的考评指标,但是这些指标在侦查成果数据考评体系中依然存在或变相存在,考核奖惩、先进评选,甚至民警的职务升迁与之息息相关。公安机关推动工作格局和工作评价机制不作调整,公安机关及民警就难以摆脱旧有执法观念束缚,人权保障、证据裁判、疑罪从无理念就会显得水土不服,难以落地生根。

(二)证据达不到庭审要求

公安机关是收集证据的主要责任机关,侦查阶段收集的证据对于公诉、审判具有决定性影响。从审判端看侦查端,公安机关收集的证据没有达到定案要求,主要问题是证据不充分、不合法,以及证据未达到证明标准。侦查取证方面的问题原因比较复杂,概括起来主要是以下几个方面:

第一,证据指引的问题。公安机关对证据标准的认识直接影响到证据的收集和移送,目前公安机关的证据指引主要针对的是立案证据、定罪量刑标准,与检察院的刑事公诉案件证据审查指引、法院的刑事审判证据规则不相一致。

第二,重口供、轻其他证据。出于侦查效率因素,侦查人员更倾向于取得口供,由供到证,补强证据的模式收集证据。这种口供依赖型模式有两个明显的弊端:一是侦查人员往往把证据收集的主要方向放在获取犯罪嫌疑人的口供上,导致调查取证不全面,勘验、检查不细致,致使客观证据收集不全,造成无法弥补的证据缺陷;二是在口供基础上建立的证据体系很难经得起庭审辩方面对面的质疑,一旦嫌疑人翻供,往往会因证据瑕疵而轻易造成整个证据体系的坍塌。

第三,重实体、轻程序。实践中,一些侦查人员往往把主要精力放在认定犯罪嫌疑人的行为构成犯罪上,因而对能够证明犯罪事实的证据收集比较重视,对证明无罪、罪轻的证据不重视或调查收集不充分,常常出现该调取的证据不调取,片面取证等问题;在取证程序上比较随意,存在执法主体不适格、必备要件缺失,或不按规定程序调取证据等问题, 导致证据形式不合法而被认定为非法证据予以排除。

(三)人权保障机制未落到实处

刑事诉讼突出审判的中心地位,就必须得到控辩平衡的诉讼机构的支持,鉴于在刑事诉讼中控辩双方的地位不平等,只能通过完善犯罪嫌疑人的权利保障来维护诉讼结构的平衡。新修订的《刑事诉讼法》的保证了犯罪嫌疑人在侦查阶段聘请律师为其辩护的权利,第一次被侦查机关讯问或采取强制措施之日起就可以聘请辩护律师,这在立法上是很大的进步。但是,在侦查实践中,公安机关并未普遍重视犯罪嫌疑人的人权保障,在讯问犯罪嫌疑人的时候询问是否需要饮食和休息,但是这种保障大多都停留在程序上,案卷讯问笔录中显示,90%的犯罪嫌疑人都表示不需要饮食和休息。与此类似的是,绝大多数犯罪嫌疑人都表示不需要聘请律师,主动放弃了得到律师帮助的权利。也有律师反映,在依法行使辩护权时仍然面临阅卷难、取证难、会见难等诸多问题。

(四)侦查民警的能力亟待提高

以审判为中心的诉讼制度改革,给公安机关侦查人员收集证据、出庭作证等工作提出更高要求,因此,公安机关侦查民警的能力短板更加凸显。以宁夏为例,在警力编制总体受限的情况下,一线刑侦专业队伍警力更少。而且,这样警力摊薄的情况越到基层越严重,条件相对较差的农村、山区警力更少。随着派出所职级待遇得到改善,一些经验丰富、侦查能力较强的专业人才更愿意到派出所工作,客观上造成刑侦专业人才的流失。信息壁垒的客观存在,以及基层民警调用网侦、技侦、图侦信息的门槛设置过高,导致基层面对新型犯罪时能力难以充分发挥。以审判为中心的诉讼制度改革必将强化庭审的作用,通过庭审发现案件疑点、消除争议、查明案件事实真相。辩护人越来越多地参加到庭审中,其在法庭上辩论发言、举证质证的空间越来越大,证人的出庭率也将越来越高,也将要求民警在特定时候出庭作证,从“幕后”走向“前台”。庭审的对抗性加强,侦查人员面对法庭对抗普遍存在能力恐慌,不愿出庭说明或作证。

四、公安机关推进以审判为中心的诉讼制度改革的对策

中办、国办下发的《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》,明确提出了完善执法办案制度、执法司法衔接机制、执法责任制、人权保障制度等4个方面22条具体改革任务。今年的中央政法工作会议对此次改革作了专门部署,提出目标任务和工作意见。党中央的部署为公安机关适应司法改革新要求,为我们推进此次改革提供了重要遵循。

(一)顺应时代潮流,积极运用科技手段

运用现代科技推动政法工作是今年中央政法工作会议的鲜明特色。孟建柱书记在中央政法工作会议上的讲话指出:“科技是国家强盛之基,创新是民族进步之魂。谁能在科技创新上抢先一步,谁就能开辟一片新天地。各级政法机关要站在时代潮头,把现代科技运用作为政法工作现代化的大战略、大引擎,推动政法工作跨越式发展。”当前,新一轮的科技革命方兴未艾,公安机关要主动将现代科技运用与体制机制改革深度融合起来,运用现代科技思维和手段分析、解决问题,破解改革中遇到的难题。在夯实基础中做强支撑,积极推动现代警务机制转型升级。积极运用大数据、全过程留痕、可视化手段的优势,打破基于权力形成的各类体制壁垒。紧紧依靠党委、政府,统筹公安与政府其它部门数据交换共享平台,拓宽社会数据资源采集渠道,形成“全民采集、全民共建”的大数据汇集格局。同时,整合好各种数据资源,丰富应用维度,使其价值最大化。要积极配合政法网建设,实现公、检、法、司全流程一网办案,以信息化手段规范办案程序,构建政法机关的新型关系,努力使社会主义司法文明的水平再上新台阶。

(二)落实证据裁判要求,依法规范取证工作

证据是侦查活动的核心,侦查机关的整个办案活动都围绕对证据的收集、审查、判断和运用来进行。这就要求公安机关进一步完善证据收集工作机制,严格遵循证据裁判原则,做到依法、全面、客观、及时收集证据。要进一步完善刑事案件证据指引,以服务审判的要求,分警种分类型制作,嵌入执法办案系统,做到智能提示引导。要转变过去过度依赖口供、证言等言词证据的侦查模式,侧重实物证据调查、收集和运用,辅以言词证据,加强收集书证、物证、电子证据等客观性证据能力,形成完整证据链。规范秘密侦查和技术侦查的运用,健全技术侦查取得的证据的移送、审查、法庭调查和使用规则,以及庭外核实程序。进一步规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物程序,建设涉案财物管理中心,依托涉案财物管理系统,规范涉案财物管理。建立人民检察院退回补充侦查引导和说理机制,严格落实补充侦查措施,对补充侦查的内容落实补充责任,在补充侦查过程中认真总结侦查取证缺陷和不足。

(三)狠抓制度落实,充分保障嫌疑人权利

随着公安机关深化执法规范化建设工作的深入开展,如何在执法实践中,进一步将人权保障理念落到实处,是大家比较关心的问题。在聂树斌案被依法纠正后,最高法院负责人接受采访谈及教训时首先提出,“要强化人权保障理念,尤其要高度重视对犯罪嫌疑人、被告人合法权益的保障。要将尊重和保障人权理念贯穿于刑事诉讼的全过程和各环节,从源头上有效防止冤假错案的发生。”公安机关在侦查活动中依法保障嫌疑人合法权利,既是法律要求,也是正确开展侦查活动,杜绝冤错案件的前提和基础。办案民警在侦查办案中应当注意:一是抓捕犯罪嫌疑人时要尽可能尊重人格。在抓捕犯罪嫌疑人时最好选择远离未成年亲属的地点实施,抓捕后尽量给犯罪嫌疑人面部遮挡,不得有故意侮辱嫌疑人人格的语言和行为。二是讯问犯罪嫌疑人时要提供人权保障。讯问犯罪嫌疑人应当告知其享有沉默、申诉、控告、使用本民族语言以及聘请辩护人的权利,不得强迫犯罪嫌疑人回答与本案无关的问题。三是严格落实对特定嫌疑人的保护。讯问未成年犯罪嫌疑人应当通知其法定代理人到场;对女性犯罪嫌疑人的人身检查必须由女工作人员进行等。四是做好未成年人犯罪前科的封存。对五年以下有期徒刑的未成年人刑事案件,刑罚执行完毕后,做好犯罪记录封存,除法律另有规定的外,不得向社会披露犯罪前科。

(四)构建新型警检关系,强化对侦查工作的引导和监督

在警检关系建设上,要充分考虑我国的宪政制度和诉讼结构,警检两家的目标是一致的,即站在公平正义的立场上实现对犯罪的有效打击。要建立相互协作及检察机关引导侦查活动的侦诉模式,这对于提高侦查效率,保证取证活动的准确性与合法性十分必要。一方面,公安机关要主动邀请检察院派人提前介入,现场指导,对检察机关认为需要补充侦查的,按照要求补充完善证据链条,积极配合检察机关做好提起公诉、出庭应诉工作;另一方面,要加强检察机关对侦查活动的法律监督,从审查起诉、应对法庭质疑和律师抗辩的角度及时纠正和引导侦查机关依法收集、固定、补充证据,尤其是排除非法证据,确保证据经得起法庭检验。

(五)适应改革要求,加强主体能力建设

公安民警的执法理念、侦查水平、专业素质是决定改革成败、制约公安发展的重要因素。一是要科学调整警力配置。依托警力资源动态管理平台综合分析我区警力状况、辖区人口、案件数量等要素,探索警力动态调整机制,向任务繁重、案件多发地区和执法一线倾斜,逐步缓解警力不足的突出问题。二是要着力提升民警专业水平。要全面落实领导干部学法用法制度,加强民警的法律业务培训,完善法律规定与实践应用相结合的教育培训机制,纠正目前存在的公安民警与律师、检察官、法官在法理素养上的不对等状况。认真梳理执法办案过程中的突出问题,围绕提高民警的侦查取证、出庭作证能力开展针对性、实用性强的培训。完善法制员队伍建设,明确法制员工作职责、奖惩措施,确保法制员充分履行审核、指导、监督办案的职责,促进法制员履职的积极性。三是加强刑侦部门自身能力建设。落实现场勘查“一长四必”制度,加强传统刑事技术建设的同时,重点加强DNA、生物样本、微量物证、电子物证勘验、检验、鉴定技术装备建设。四是增强民警参与庭审的技巧和能力。随着以审判为中心诉讼制度改革的深入推进,对办案民警的心理素质、语言表达能力、法律知识等方面都提出了较高要求。要严格执行领导干部和民警旁听法庭审理案件的相关工作规定,抓紧完善刑事案件旁听庭审制度,使民警熟悉庭审要求,及时调整侦查取证思路。修订《侦查人员出庭作证工作规定》《鉴定人出庭作证工作规定》,明确侦查人员、鉴定人员出庭作证适用的案件范围、必须出庭作证的情形,切实提高出庭率。组织出庭观摩庭审,熟悉法庭抗辩程序,把握证据收集的重点和难点,提升办案能力;通过多种形式训练提高侦查人员的出庭作证能力,确保民警在出庭作证时做到逻辑清晰、表达完整、熟练掌握法言法语,准确叙述侦查取证的方法与过程,证明侦查程序和证据收集的合法性,提升证据采信力。

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